延吉市土地制度使用制度改革，是在坚持社会主义土地公有制的原则下，在土地经营、管理和使用形式上的改革，其主要内容包括农村集体土地和国有土地使用制度改革两个方面。集体土地使用制度改革核心，是在坚持集体土地所有权的前提下，实行家庭联产承包责任制，是土地所有权和经营权相分离，把土地经营状况与农民切身利益紧密联系在一起，最大限度地调动农民的生产积极性。国有土地改革的重点，是将过去国有土地的无偿、无限期、无流动使权，允许依法转让、出租或抵押，用的制度改为有偿、有限或抵押，将国有土地资源作为资产推向市场，充分发有流动使目制度.通过出让形式获得的土地使用挥国有土地应有的经济效益和价值。
一、集体土地使 用制度改革
(一) 家庭联产承包责任制
农村家庭联产承包责任制，是在坚持农村土地归集体所有的原则上，将土地联产承包到户经营，使土地所有权与经营权分离。其方式有大包干、双田制、双向承包经营等多种方式。
1978年12月18日，中国共产党召开十一届三中会全，确定发展经济为今后最基本任务。1979年4月，中共中央号召全国农村推行各种形式的联产计酬责任制。1980年春，延吉市首先在烟集乡石人村一队进行了土地包产到户的试点工作。当年人均收入由前一年的18.80元增至223元。翌年，在长白乡东农村落实了家庭承包责任制，当年人均收入由前一年的90元增至800元。1982年，在长白乡东新七队搞了蔬菜生产家庭承包责任制试点，当年蔬菜总产量翻了三番。人均收入由1980年的300元增至1000元。是年在全市推广试点经验，各生产队都落实了家庭承包责任制。土地仍然属于集体所有，但由农民掌握生产的主动权。分配上除交纳农业税和集体合同款外，其余收入归农民。这-重要的改革措施，使农村由过去的单集体经济形式，发展为集体、个人、联合体等多种经济形式，改变了“大帮哄”，充分挖掘了劳动力资源，调动了农民的生产积极性，使农业生产和农民生活一直保持着上升趋势。农村经济总收入由1981年的1249 万元提高到1985年的2601 万元，人均收入由1981的247元增至1985年的549元。农村经济改革以后，涌现出了一大批专业户和多种经营户。
蔬菜专业户小营乡工农村四队刘元礼家有11口人，承包两公顷菜地，大搞塑料大棚，年产蔬莱25万公斤。刘元礼在市场经济的实践中打破小农经济方式，在西市场设立蔬菜批发站，并看准行情到外地采购蔬菜，形成了产、供、销一条龙，年收入10万余元。多种经营专业户兴安乡东兴村陆林，除承包2公顷土地外，还利用山区特点和当地资源优势，养猪20口，养牛10余头，并种植黄烟和西瓜，年收入万余元。养猪专业户长白乡东新村农民林松春养猪200余头，年出栏100余口养鸡600只，年收入5000余元。烟集乡新岩村农民赵燕华承包30公顷山地，几年中先后种植落叶松、杨树百万余株，1985年已成材，预计经济效益20余万元。据1995年统计，延吉市农村专业户产值10 147万元。
见表3—4—1.
1983年延吉市生产责任制建立情况表
| 社会名称 |
生产队数量（个） |
建立生产责任制的生产队 | ||||||||||||||||||
| 小段包公定额计酬 （个） |
专业承包联产计酬（个） |
承包到户联产计酬 （个） |
大包干到组 （个） |
统一经营联产到劳（个） |
实行包产到户的（个） |
实行包产到户的户数（户） |
实行包干到户的（个） |
实行包干到户的户（户） |
其他（个） |
按时计分加评议的生产队（个） | ||||||||||
| 合计 |
161 | 79 | 3 | 30 | 15 | 5 | 5 | 108 | 13 | 385 | 6 | 5 | ||||||||
| 长白公社 | 78 | 47 | 1 | 7 | 5 | 3 | 1 | 30 | 12 | 369 | 2 | - | ||||||||
| 小营公社 | 45 | 22 | - | 12 | 4 | 2 | - | - | - | - | - | 5 | ||||||||
| 兴安公社 | 38 | 10 | 2 | 11 | 6 | 4 | 78 | 1 | 16 | 4 | ||||||||||
(二)农村宅基地和乡村企业用地有偿使用
根据国务院下发的《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》精神，经市政府同意，1990年10月延吉市土地管理局在烟集乡兴农村搞了农村宅基地有偿使用试点。从10月份到12月中旬，按政策规定免减的17户及临时困难的减缓缴纳外，全部缴齐宅基地有偿使用费，使土地的公有制在经济上得以体现。筹集公益资金，有效地遏制村民乱建房热，为切实保护耕地和合理利用土地并全面推行农村宅基地有偿使用制度奠定了基础。1991年全市农村宅基地有偿使用铺开。
在此基础上，1991年初制定(农村宅基地有偿使用试行办法》和《乡村企业用地有偿使用试点方案》,经市政府同意后,按市政府名义执行。各乡人民政府结合本乡各村及企业的实际情况，制定宅基地使用费标准和乡村企业用地使用费标准，责成乡土地管理所和村民委员会加强对这项工作的领导，大力开展宣传工作。市土地管理局还派专人到各乡举办村委会干部、村土地管理员学习班，部署开展农村宅基地有偿使用的方法和步骤。
同时，对全市乡村企业用地也进行全面调查和登记发证在摸清乡村企业用地后，选择经济效益比较好的长白乡啤酒厂、三环木器厂、光明香精厂、小普吉兴玻璃厂的19 937平方米的企业用地实行有信使用试点。1991年11月末，全市52个行政村，281个村民小组13 526户的4 629 617.2 平方米的宅基地纳入有偿使用轨道，收缴金额达324 033.55元，乡村企业用地有偿使用费6 842元。
1992年，除三道湾镇以外的全市55个行政村296个村民小组的15 621户、5 112 130.93平方米的宅基地纳入有偿使用轨道，收缴农村宅基地有偿使用费286531元。同时对除三道湾镇外的5个乡的乡村企业用地进行了全面调查、登记、发证，摸清了乡村企业用地情况，并根据本市乡村企业用地有偿使用试点方案，对长白乡花岗岩制品厂、仁坪塑料厂、小营乡农机修造厂、珍珠岩厂等20家企业的99336.5平方米企业用地实行了有偿使用，收缴有偿使用费17814.55元，占乡村企业总数的22%。
1993年，根据中共中央和国务院减轻农民负担的有关文件精神，没搞农村宅基地有偿使用。只对乡村企业采取低费用收取的办法，对1222703平方米的乡村企业用地实行有偿使用，占总面积的73.2%。
(三)“五荒”拍卖
为了推动农村集体土地的流转，促进城乡土地资源的合理利用和优化配置，进一步培育和规范全市土地市场，延吉市土地管理局于1995年在烟集乡进行“五荒”拍卖试点工作。“五荒”包括荒山、荒地(包括撂荒地、弃耕地)、荒草地、荒水(水泡、塘坝)、荒滩(不含行洪区内的滩地)。
这次试点工作是由延吉市土地管理局与烟集乡政府联合开展的。首先以烟集乡人民政府的名义下发<烟集乡人民政府拍卖“五荒”土地使用权工作方案的通知》，制定拍卖方案，印发《延吉市人民政府拍卖“五荒”资源使用权宣传材料》。并在广播电视等宣传媒体作广告,使有意参与拍卖者到烟集乡土地管理所登记。
拍卖大会于1995年4月21日在烟集乡政府三楼会议室举行。大会制定拍卖规则、拍卖纪律。拍卖基准价为0.10元/平方米，合同期限为20年。经过多次叫价，9.6公顷荒山被拍卖，并签定拍卖合同，发放土地使用证书。交易额10万5千元，所得价款归乡政府使用。
二、城镇国有土地使用制度改革
1987年到1988年，延吉市土地管理局开展土地清查登记、发证工作。在登记发证过程中，发现土地隐形市场的存在。土地隐形市场的存在，使大量国有资产流到个人和企业的手里，国家蒙受巨大损失。市土地管理局领导认真学习沿海开放城市的先进经验.根据延吉市的实际情况，对土地隐形市场进行清理整顿，同时对城市国有土地使用制度实行改革，建立延吉市政府垄断下的土地市场。延吉市的这一举措，受到省土地管理以及国家土地管理局的高度重视与大力支持，并被确定为吉林省土地使用改革试点城市。
(一)土地隐形市场的清理整顿
1、公开非法出售土地使用权。主要有以下三种形式：一是把无偿划拨的土地直接出售。市农机公司1998年领取了国有土地使用证。90年代将闲置的85万平方米国有土地转让给州粮食局，共获取15000元非法收入。二是征而未用土地转卖给州卖第三者。州土产公司于1987年取得5 00多平方米土地使用权后，又转给州光荣院和市延新汽车修配厂，轻易获取10万元差价。三是私下出卖宅基地。土地确权发证后，有的居民扩大建筑面积，需要占用邻地，往往与邻居进行现现金交易或以地换物。国有土地使用权入股，获取非法利益。一些单位和个人，把土地使用权作价入股从中分得红利，把国有资产描入企业和个人的腰包。
3、名为出租房产,实为出租地产。有些经营者将位置好的房屋出租，名为收取房租，实为获取级差地租。如一般房屋出租费每月每平方米0.02元，而出租者每月要收取每平方米10元甚至50元。
4、借合法形式，变相出卖国有土地使用权。由于法律上允许房屋买卖，严禁土地交易，要转让土地使用权必须到土地部门审批。于是就有相当一部分单位和个人则以买卖房屋的合法形式进行t地交易，从中获取士地级差收益。
5、搞联建分成，出卖国有土地使用权。一些单位利用行政划拨取得的土地使用权，以参建或联建的形式将土地使用权转让给第三者，从中渔利。
6、从抵押土地使用权中获得好处。有些单位和个人为获得银行贷款，用以偿还债务或从事经商活动，把行政划拨所取得的土地使用权作抵押,非法获利。
由于土地隐形市场的存在，给国家和社会造成极大的损失。为了改变这种局面，延吉市土地管理局于1991年进行了土地隐形市场的清理整顿工作。在清理整顿工作的同时，建立了政府垄断下的新型国有土地市场。
1、与其它部门密切配合。1991年市土地管理局与市房产局配合，向房产部门派驻土地权属变更管理所，与房产部门合署办公，使土地使用者因房屋买卖更换房屋产权执照时，必须先到土地权属变更所办理土地使用权过户手续，交纳其转让费，堵塞了漏洞，保证了房产转移和地产转移的同步进行，加强了土地使用权转让市场的管理。
2、加强土地使用权出租管理。1991年延吉市发生的土地使用权转让活动共456件，从事土地使用权出租活动的单位和个人共4345户，这些单位和人人称土地使用权转让和出租活动获得的年总收入约500多万元。为了彻底阻塞漏洞，1991年初，市土地管理局以市政府名义发出以土地权出租人，限期内有所属街道土地管理所办理土地使用权登记为内容的公告，要求土地使用权出租人与承租人自觉到所属街道土地管理所办理出租登记，领取《土地用途变更许可证》。对不自觉办理出租登记的，土地管理人员会同居委主任及组长逐户进行检查，发给通知单，使他们限期内办理出租手续。1991 年共登记4354户，收缴70万元。
3、 制定切实可行的地方法规。为了治理整顿措施合情、 合理、合法，市土地管理局与市财政、物价、审计等有关部门多次磋商<延吉市城镇国有土地使用权出让和转让的规定(试行)>，拟定初稿后又报经州、省土地管理局审定，并与州、省司法、物价等上级有关部门协调。遇到“卡壳”，局领导耐心积极地向有关部门领导提供论证，释难解疑。1991年2月末，《规定》被省土地管理局与省物价局批准实施。同年4月，又与市司法局联合下发《延吉市城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押合同公证的规定》，保证了土地经营的合法性。1991年下半年，征得市物价局的同意，颁发《延吉市国有土地有偿使用的若干规定》，对自家土地使用权范围内改变土地用途进行营业活动和在国有土地上设立临时摊床进行营业活动的t地使用者进行登记，并纳入依法管理的轨道。
4、超占宅基地有偿使用。参照《吉林省土地管理条例》第52条规定(1988年7月21日吉林省第七届人大常委会第四次会议通过，1994年1月24日废止)，对使用宅基地面积超过120平方米的城市居民户和超过220平方米的国营农、林、牧场等单位的职工实行了超占宅基地部分的有偿管理。
5、广泛宣传，赢得社会各界的重视和理解与支持。国有t地有偿使用与人们的传统用地观念相悖，为了使人们认识、了解土地国情、国策，市土地管理局充分利用报刊、广播、电视、宣传栏等多种形式进行广泛宣传。
清理整顿土地隐形市场后，延吉市城镇的土地有偿使用制度开始正常运行。为了维护土地使用制度改革，建立政府垄断下的土地市场.延吉市土地管理局又制定了一系列的措施。
一是加大宣传 力度。在(中华人民共和国土地有偿出让和转让暂行规定)颁布实施前，由于法律依据不具体，人们更是众说纷纭。<规定)出台后，为了有效地推行国有土地有偿使用.延吉市土地管理局加大宣传力度.充分利用报刊、广播、电视、宜传栏等形式广泛进行宣传。同时，还向市政府、市人大等五套班子汇报工作，赠与有关报刊文件，宣传国有土地有偿使用是增加地方财政收入的重要途径，介绍国外和沿海开放城市出让和转让土地的情况，赢得了领导的大力支持和高度重视。
1992年以后，又充分结合“二五”普法活动进行宣传。制定了《延吉市土国土地日”，与州土班实的方案)等，每年都举行学习班。同时，又充分利用“全国土地日”，与州土地管理局联合起来搞游街宣传活动。
二是加强地籍管理，为有偿使用土地提供科学依据。土地管理局先后进行了城乡地籍调查，初始土地登记，建立初始地籍档案基础工作，1991年后进入日常地籍管理工作。无论是城市土地还是农村非农业建设用地，其用途或现状及权属一旦发生变化，就追踪变更情况进行变更登记，为有偿用地服务。
三是制定切实可行的地方性法规。局领导在认真学习国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让、转让暂行规定)、(土地管理法)、《吉林省土地管理条例》的基础E.结合延吉市的实际情况，199年出台了<延吉市城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押合同公证的若干规定)、《农村宅基地有偿使用试行办法).<乡村企业用地有偿使用试点方案)等几项地方性法规。1929年，为有利于招商引资，又制定了《延吉市人民政府鼓励外商投资用地优惠规定入、《延吉市土地管理实行暂行规定>，为规范三资企业用地管理进一步 奠定了基础。上述这些法规、规定为延吉市的士地有偿使用起到了保驾护航的作用。
四是作好土地使用权有偿出让、出租、抵押工作，规范土地使用权转让、出租市场。土地使用制度改革的中心就是国有土地的有偿使用延吉市土地管理局花大力气抓了这项工作。仅1994年办理的2件出让手续面积5217.8平方米，就收取出让金3764 603.30 元。
五是实行“五统一”的管理机制。从1991年开始，根据国家土地管理局实行“五统”的要求，借鉴珠海等沿海城市的经验，利用延吉市的地理优势，结合延吉市的实际情况，制定了《延吉市土地管理实行“五统-”的规定》，对本行政区域内的土地，代表市政府初步实行了统一规划,统征用,统一 开发,统-出让，统一管理。
六是加强业务基础建设。为了建立规范的地产市场，延吉市土地管理局狠抓业务建设。1991年结束土地利用资源详查工作，1992年先后完成延吉市城镇土地分等定级和估价工作，为正确引导土地市场、合理进行土地使用权经营活动，科学管理土地资产创造了条件。开展城市地籍调查和征拨用地勘测工作.为土地有偿使用提供了及时、准确的科学依据。1992年进行征拨用地勘测36件，面积为２８８９１００平方米，进行宗地测量１３２处，面积为６８９ ６００平方米。１９９３年完成了《延吉市土地利用总体规划》。
七是成立土地执行庭，解决土地管理执法难问题。为了强化土地监察机构权威性，提高执法效率，扭转t地纠纷和违法案件的处理中议而不决、决而不执行的局面，根据省高级人民法院和省士地管理局联合文件精神，经市政府批准成立延吉市人民法院土地执行庭，解决了执法难的问题。
(二)城镇国有土地使用制度改革的内容
城市士地使用制度改革就是变“三无”(无限期、无流动、无偿)为“三有”(有限期、有流动、有偿)，其核心是真正使土地所有权和使用权相分离，实行土地有偿使用。
1990年上半年，经延吉市政府同意，延吉市土地管理局以市政府的名义向吉林省士地管理局递交(关于实行城市国有土地有偿使用收费试点的请示)，主动接受土地有偿使用试点任务。下半年土地管理局全体干部认真学习国务院[1990]第55号令<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》.研究制定《延吉市国有土地使用权出让、转让和出租暂行规定》，并集中力量进行全市国有土地转让、出租情况抽样调查,掌握了使用国有土地的单位和个人在转让、出租等经营活动中费用情况。
1991年1月1日，延吉市人民政府发布<延吉市城镇国有土地使用权出让、转让的规定(试行)》,从此，延吉市的城镇国有土地有偿使用工作在全市展开。
1、土地使用权出让 延吉市土地管理局代表市政府，以土地所有者身份，将土地使用权在一定年限内让与 土地使用者,并向土地使用者收缴t地使用权出让金。延吉市采取的出让方式以协议为主，招标、拍卖只适于新增商服用地。
(1)协议出让的程序:
①有意受让者向出让方提出受让土地使用权书面申请:
②出让方接到用地申请报告后，于十五日内进行初步审查，对符合规定的申请人，提供资料和有关规定，对不符合规定的申请人，说明情况退回申请。
③申请受让人在得到出让方有关资料后，在议定时间内向出让方提交开发、建设利用方案，拟定交纳出让金数量、币种、付款方式和经批准的建设项目设计任务书、法人(自然人)企业注册批准证书副本等有关资料。
④出让方任接到上述的资料后，按有关规定进行审查，并在十五日内给子申请受让人答复或进行协商。
⑤出让方与受让方正式签定合同，同时由受让人向出让方支付出让金的２０％定金（不计息），自签订合同之日起六十日内受让方支付全部土地使用权出让金。
⑥受让人系外国、港、澳、台地区的法人或自然人，要以美元支付出让金。⑦计算土地使用权出让金的公式为:
出让金=[土地征用费+土地税+土地开发整治费(不开发不计收) +服务(按有关规定执行)]Ｘ(1+20%)。按地理位置和环境效益另加收一定级差地租。
市土地管理局根据受让单位(个人)的经济情况，允许经济效益差的单位个人)以年租金的方式缴纳出让金。
部分年度出让金、年租金明细，见表3-4-2~7
2、土地使用权转让 依法取得国有土地使用权的单位和个人可以将土地使用权再转移，包括出售、交换、赠与和继承。
【土地使用权转让具备条件】
①具有土地使用权出让合同书;
②具有国有土地使用证书;
③受让人可以是中华人民共和国境内外的公司、企业、其他经济组织和个法律另有规定者除外;
④除用地价款外，其投入应为该士地开发总金额的30%;
⑤必须按土地使用权出让合同规定开发、利用土地。
土地使用权转让应向市土地管理局提出转让申请，经审查同意后方可进行转让。转让要签定转让合同，并由受让人缴纳过户登记费100元，其中交换、赠与和继承的登记费50元，转让人向市土地管理局缴纳土地使用权转让金，转让金按出让金的5~ 10%计收。
3、土地使用权出租土地使用者出租土地， 其地上建筑物、其他附着物随同出租:地上建筑物、附着物出租，其使用范围内的土地使用权全部或部分随之出租。
【土地使用权租赁(单位)审批程序】
①出租单位和承租单位持土地使用证和土地使用权租赁合同书到市土地管理局地籍科提交土地使用权租赁申请，并填写审批表。
②市土地管理局地籍科会同土地勘测队和用地单位核对租赁土地使用权面积.并绘制宗地地籍图。
③出租双方持有关资料到市土地管理局土地估价所进行土地资产评估，土地估价所出具土地资产估价报告。手续和登记手续。
④出租双方持持士地资产估价报告到市土地管理局地籍科办理土地资产处置
⑤送交市土地管理局局长审核。
⑥送市土地管理局档案室立卷归档。
土地使用权出租费按月计算，出租天数不到一个月超过15天(含15天)按一个月计算。 见表3-4-8。
4、土地使用权抵押延吉 市土地管理局根据有关法律规定，允许以出让或转让方式取得的土地使用权向国内外银行或其他金融机构贷款或偿还债物时进行抵押。土地使用权抵押时，其地上建筑物，其他附着物随之抵押。
【土地使用权抵押(单位)审批程序】
①抵押人持土地使用证和所属银行土地使用权抵押合同书到市土地管理局地籍科提交土地使用权抵押申请并填写审批表。
②市土地管理局地籍科会同士地勘测队和用地单位核对、调查土地使用权权属来源、面积、土地使用权经济关系。
③抵押人持有关资料到市土地管理局土地估价所进行土地资产评估，土地估价所出具土地资产估价报告。
④抵押人持土地估价报告到市土地管理局地籍科办理t地资产处置手续。
⑤市土地管理局局长审核。
⑥市土地管理局地籍科登记,收费并出具土地使用权抵押许可证和土地资产价值证明书。
土地使用权抵押登记费个人每户50元，企业单位100元。
1991年4月，延吉市土地管理局与司法局联合下发<延吉市城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押合同公证的规定》。全年共办理士地使用权出租登记户4354户。1992年市土地管理局与3家企业签定国有士地使用权出让合同，出让面积310 000平方米，办理土地使用权转让户757户，面积223 480.42平方米;土地使用权出租登记户3642户，面积99 836.33平方米。1993年，与大连平泰房地产开发投资公司、北京星晨经济发展公司、吉林省珲春房地产开发投资公司等企业签定国有土地使用权出让合同，出让面积138 532平方米;办理土地使用权转让户4245户，面积582210.89 平方米;土地使用权出租户2 368户，面积74615.94 平方米。1994 年办理国有土地出让手续2件，面和S 217.8平方米，收取土地出让金共3 764 603.30元土地使用权转让户161户，面积39 692.4平方米，个人2 567户，面积5 166.96平方米。1995年出让国有土地使用权9件，面积127 371.92平方米，其中单位土地使用权转让手续共4件，面积9 42.18平方米。个人土地使用权转让手续947件，面积125 351平方米;办理营业性出租登记2 760户，面积73 726平方米，住空性出租1 771户，面积38 784平方米;办理抵押土地使用权登记共10件，抵押面积为59 096.17平方米。
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